美特斯邦威被曝大量拖欠工资

[8] 许崇德主编：《中国宪法》（第四版），中国人民大学出版社2010年版，第322页。

在我国，对于行政立法的事中控制也主要是依靠听证等手段，但是实践效果却不尽如人意。而我国对行政立法的审查主要体现在《立法法》的规定之中。

德国1949年制定的《基本法》第20条明确规定，行政立法权应受到法律和法的严格约束。对行政立法进行经济效益分析，不仅有效降低了立法成本，而且在很大程度上保证了立法的质量。[8]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版。一般意义上的行政立法为狭义概念，即行政立法仅指制定行政法规和行政规章的活动，不包括行政机关制定其他规范性文件的行为。各国行政立法数量及其作用就足以证明其存在和发展的合理性和必然性。

在享有行政法母国之称的法国，行政立法的数量和效用远远大于其他立法，不仅包括委任立法，而且包括职权立法。2、完善行政机关的自我监督体制。对议决决定一般要说明理由。

[21]Cf. Genevra Richardson Hazel Genn, Tribunals in transition: resolution or adjudication? (2007) Public Law 117.[22]参见，黎军：行政复议与行政诉讼之关系范畴研究，载于《法学评论》2004年第3期。当然，我们不会重复英国的故事。参见，沈福俊、徐涛、吕奕成：行政复议制度改革研究，载于《上海政府法制研究》2011年第6期（总第226期）。对事实不清、争议较大的案件，可以进行实地调查，通过当面审理的方式向双方当事人调查核实。

[27] 这是在行政系统内部重新整合复议资源、实现机构相对独立的过程，已经初步形成了全部集中、部分集中和合议委员会三种基本模式。三是实行审裁合一，复议委员会有权以自己的名义独立作出复议决定。

一律由作出具体行政行为的行政机关当被告，负担过重，复议机关改变了原具体行政行为，洞悉其中的原委，可以分担这部分的诉讼。[8]2010年9月，受国务院法制办行政复议司委托，应松年教授主持《行政复议法》修改课题组，成员包括刘莘、沈岿、莫于川、王万华、杨伟东、王敬波、余凌云等。但因复议机关不愿做被告，实际上变更率极低，几乎可以忽略不计。为此，就应允许律师介入，允许申请人事先查阅卷宗、证据和有关依据，被申请人也负有相应的告知、公布义务。

彼此的分歧是，第一，行政复议的根本目的是层级监督，还是权利救济？第二，行政复议的程序是否需要司法化？2、英国经验有意思的是，在英国历史上也出现过类似的争论，也有相应的实践。[33]Cf. Robert Carnwath，Tribunal justice - a new start（2009）Public Law 49.[34]对政治性、政策性强，难以单纯通过行政复议解决的案件，要尽可能通过当地党委、政府统一协调解决。它为当事人建构了参与决定的机会，是微观意义上的公众参与。[36] 虽然照顾了复议特点，贴近了正当程序，但还没有完全体现出裁决的原理。

里盖特（Leggatt）委员会进一步推动司法化进程，直至2007年的《裁判所、法院和执行法》（the Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007）才变为现实。把行政复议看作是司法的初审，即一个审理案件的层次，对复议决定不服诉诸法院就是上诉而非起诉，当然告的就不是复议机关，而是原来决定的作出机关。

复议机关作为上级机关，对法律、政策的把握略胜一筹。[32] 四是复议委员的任命和任职要有法律保障。

由复议委员会当面审理（正式的听证）之前，先由其工作机构，通常是政府法制部门进行实地调查，核实证据，整理双方的争议点及其依据，也可以调解一次。但是，法院是在这个等级序列之外，有着分权的约束，又不替代政治责任，所以，手就不能伸得太长。英国解决上述问题的思路是，通过2007年《裁判所、法院和执行法》（the Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007），将行政裁判所与行政机关彻底分离，变为司法体系的一部分。政府多援用公私合作、外包、行政契约等手段，公法与私法关系混杂，无法借用原来的行政行为概念体系作为识别标准。[4]Cf. Carol Harlow Richard Rawlings, Law and Administration, Cambridge University Press, 2009, p.487.[5]Cf. Edward Jacobs, Tribunal Practice and Procedure, Legal Action Group, 2011, p.3.[6]参见，王建新：《英国行政裁判所制度研究》（中国政法大学博士学位论文，2012年答辩）。英国在组织体系上的经验似乎也乏善可陈。

但是，这在理论上很难说得通。第二，即便引入那些近似法院程序的要求，也应当更加灵活、简便，不能像法院程序那样复杂、严格和正式。

诉一个已失去效力的原决定是没有意义的。[37] 但是，让英国人纠结的是，在司法化过程中，程序却变得愈加正式、复杂。

[41]早期的中立评估是英国替代性纠纷解决机制（alternative dispute resolution (ADR)）中的一种，如果双方当事人同意，可以由独立第三人对双方诉求进行评估，包括：（1）法院或裁判所可能做出的结果（the likely outcome in court or tribunal）。以裁决原理进一步拉张复议范围，是积极吸纳纠纷、减少流入信访的根本之道。

首先，复议机关普遍不愿做被告，因为招惹官司的原决定不是出自复议机关，复议机关也不愿因后来的介入而被诉至法庭，或者败诉，影响了其执法考评成绩。参与了口头听证，才能对当事人理解和信任裁决过程产生正面影响（attendance at an oral hearing has a positive impact on users' comprehension of and confidence in the adjudication process.）。哈尔滨的改革试图用繁琐的程序来抑制行政首长干预的冲动，[29] 成效也较显著。其实，在我看来，充其量，我们现在也只是走到了英国二十世纪后期之前的行政裁判所境界，裁决功能不及行政功能，无论是结构还是实践，与行政机关都太过密切。

这些评估意见不具有拘束力，供当事人在谈判中使用。[28] 从中，我们可以解读出以下三个实践重点：第一，除垂直领导关系的行政机关维持格局不变外，将上一级主管部门的复议权集中到本级人民政府，让当事人少了很多的路途颠簸，无需孤履远行，跑到地处省会、市里的主管部门。

[45] 这是对上述第22条的变革性诠释。据英国行政裁判所服务局的调查统计，2007年-2008年度当事人满意度为68%，2008-2009年度略有下降为65%，2009-2010年度满意度有所回升达到71.4%。

[46] 近年来，为提高效率，在创新的名义下，开始引入了究问式（inquisitorial）。因为既不颠覆传统观念，改革成本又低。

[35]Cf. Peter Leyland Terry Woods （eds.）, Administrative Law Facing the Future: Old Constraints New Horizons, Blackstone Press Limited, 1997, pp.246-247.[36]参见，马怀德：行政监督与救济制度的新突破——《行政复议法》评介，载于《政法论坛》1999年第4期。行政复议上备受诟病的是复议机关的中立性，尤其是条条管辖占大部分，容易滋生部门保护主义，实践中官官相护、能推就推、该撤不撤等似乎都与此有关。其中，经历了三次重要立法。行政复议的便捷、灵活、经济，似乎更多的要靠简易程序、调解、复议委员会工作机构的有效率的辅助工作等来实现。

所以，案件数不多，维持率偏高，也不奇怪。受案范围上不再强调行政上的领导关系，能够尝试着把更多的公法纠纷，尤其是行使公共权力、担负公共职责的第三部门纳入。

[44] 这贴近层级监督的范式。首先，行政复议不但审合法（legality），也审优劣（merits）。

《行政复议法实施条例》（2007年）为提高复议决定的质量，也自觉地引入这些办法，构建了一系列的辅助制度，包括行政复议工作责任制、重大复议案件备案制、定期报告制、专项检查、行政复议人员培训制和表彰奖励制，将行政复议工作纳入各级政府的考核体系等。第二，可以诉至法院的，只能是二次决定。